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党的组织化权威:我国贫困治理行动的强力支撑

fjdj.fjsen.com 2021-03-02 09:10:05   来源:福建日报 我来说两句

郭为桂

贫困治理是世界性难题,贫困治理能力是衡量一个国家治理能力的重要标尺。2021年2月25日,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上发表重要讲话,庄重宣布我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,回顾了中国共产党领导人民摆脱贫困的光辉历程,总结了我国贫困治理尤其是十八大以来脱贫攻坚的伟大成就,系统地提出了中国特色反贫困理论。习近平的讲话,是全球贫困治理“中国样本”的集中展现,也是全球贫困治理“中国经验”的集中总结,更是中国特色社会主义制度优势和党的领导优势集中彰显。

治理贫困顽疾,中国为什么能?这归根到底是贫困治理的行动力问题。因为不论多么美好的贫困治理愿景,也不论多么合理的贫困治理政策设计,最终都取决于贫困治理的行动。习近平总书记在讲话中回答了这个问题:中国共产党的领导力、组织力、执行力,是中国贫困治理行动的坚强保证。本文的要旨,就是以习近平总书记的讲话为指导,深入剖析我国贫困治理行动的内在机理,其核心观点是:由党的组织化权威支撑的行动结构,是把中国特色贫困治理体系转化为贫困治理效能的关键。

贫困治理关键在于行动

国家治理体系和治理能力是国家制度及其执行能力的集中体现。反过来说,国家制度优势要转化为治理效能,离不开治理体系的合理安排和治理能力的有效发挥。一般来说,一个国家、一个地区的整体治理能力,是参与其中的所有治理主体能力的总和;而单一主体治理能力的发挥,直接受制于作为整体的治理体系和治理结构。就贫困治理来说,其水平高低,既取决于贫困治理体系安排的合理化,也取决于贫困治理能力发挥的有效性。在长期扶贫治理实践中,中国构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系,形成了一整套系统完备、运行高效的贫困治理体系:一是扶贫开发—精准脱贫的基本方略;二是中央统筹、省负总责、市县抓落实的领导体制;三是党政一把手负总责的工作责任制;四是专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局;五是以解决突出制约问题为重点、以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手、以补短板为突破口的基本思路方法。这些要素共同构成的贫困治理体系,为激发并提高贫困治理能力提供了正确遵循和强大动能,为贫困治理工作提供了宏观行动结构。在此结构导控和影响之下,参与其中的广大干部群众和社会各界人士在贫困治理中被不断赋能,能力得到激发并普遍增强。党的十八大之后开展的脱贫攻坚战中,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导和持续推动下,经由这一贫困治理体系,凝聚全党全国各族人民智慧心血,带领广大干部群众扎实工作,持续把中国特色社会主义的制度优势不断转化为贫困治理的效能,彰显出我国强大的贫困治理能力。

深入地看,贫困治理就是一项由上述“制度—结构—行动”构成的连续统一体,是一项系统工程。在这个连续统一体构成的系统工程中,贫困治理行动是最终也是最关键的一个环节。同时,贫困治理行动也是不确定性最大的一个环节,因为行动主体客观上存在着能力的不平衡性和行为方式的不协调性,治理环境和贫困治理对象的诉求—反应也存在着很大的差异性。因此,提高贫困治理能力,在终极意义上意味着要将治理行动的不确定性降到最低程度。

如何有效降低贫困治理行动的不确定性呢?直观地看,需要在治理对象所在场域中,建构起能够有效衔接贫困治理体系安排的在地化的集体行动机制,借以整合各种治理资源、规范治理主体的行为、协调治理主体间的关系,同时,合理引导治理对象的预期并努力消除其不良反应。否则,贫困治理行为将陷入散乱状态,进而使贫困治理计划—政策归于失败。

◆党的组织化权威支撑贫困治理行动

在中国,贫困治理计划—政策在行动层面之所以能够得到贯彻落实,取决于中国共产党组织化权威的支撑。中国共产党是由信念-使命驱动的、具有严密组织体系的、集中统一的组织化权威,党的这一特质有助于嵌入国家和社会,并建构起系统完备、运行高效的贫困治理体系,而且在行动层面把贫困治理不确定性降到最低程度:

一是在政府内部,建立起从上到下层层节制、层层负责的贫困治理决策—执行体制;二是在体制中心与社会主体之间,建立起强有力的系统性的权威联系,使贫困治理计划—政策变成全民行动;三是在贫困治理对象所在的场域,依托基层党组织,建立起能够有效衔接贫困治理计划—政策安排的在地化的集体行动机制。所谓的集中力量办大事的制度优势,离开了这种由党的组织化权威支撑的行动机制,是无法转化为治理效能的。对中国这样曾经是世界上贫困人口最多的国家,在较短时间内推动完成贫困治理这项极为复杂的巨型社会工程,离开了党的组织化权威支撑的行动机制,更是不可思议的。

归结起来,党的组织化权威为贫困治理提供了更具持续性、协调性和在地化的行动机制。

第一,党的组织化权威支撑贫困治理的持续性行动机制。消除贫困是党和政府对人民的一项庄严承诺,而推进贫困治理、兑现消除贫困承诺是一个漫长艰巨的过程,需要一套具有保持长期可信度的行动机制。改革开放新时期,从1982年启动“三西”专项扶贫计划开始,到2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,治理和消除贫困的计划—政策接续推出。世界贫困治理的大量历史事实证明,作出反贫困承诺、推出反贫困计划—政策并不难,难的是持续的行动。中国的扶贫计划—政策之所以能够接续推出,并朝着最终目标分阶段按步骤持续推进,其动力寄托于党的领导和长期执政的体制优势。这种体制除了具有持续而强大的组织动员能力之外,贫困治理的目标更加专注,政策更具连续性,行动更具协调性,也更有机会在贫困治理行动中不断总结经验、把握规律,进而不断增强治理的有效性。

第二,党的组织化权威支撑贫困治理的协调性行动机制。贫困治理是个复杂的系统的社会工程,需要调动尽可能多的行动者参与其中,因而也是个基于共同期望(消除贫困)的集体行动。多元主体参与的集体行动,本身就存在诸多困境,协调性是解决困境的基本要求。对我国而言,党组织体系所具备的建立党群关系同心圆的特质优势,有助于构建基于消除贫困共同愿景的多层次的集体行动结构;党委的“总揽全局、协调各方”作用,基层党组织的战斗堡垒作用,党员的先锋模范作用,有助于在贫困治理行动的不同层面上,团结、引领、带动其他行动者共同参与贫困治理。在体制内部,党在协调推动贫困治理行动方面,显示出强大而高效的执行力,这在脱贫攻坚战的决战阶段表现得尤其突出。按照市县抓落实的管理体制要求,贫困地区市县一级把工作重心向扶贫攻坚一线转移,把优势资源向扶贫开发一线聚集,形成县乡村一手抓扶贫攻坚一手抓基层党建格局,把抓党建的实效成功转化为服务扶贫攻坚的实效。

第三,党的组织化权威支撑贫困治理的在地化行动机制。贫困的发生原因是多方面的,因此贫困可能发生于任何地方;同时,从贫困发生的概率来说,资源禀赋差、生存环境恶劣的地方更容易发生贫困,而且其发生贫困的人口比例和绝对数量更大。点多面广、集中成片是贫困发生的两大特点,这两大特点决定了贫困治理的复杂性和困难性,甚至在一些国家和地区表现为贫困的不可治理性。中国的贫困治理之所以能够克服以上困局,根本上得益于党所建立的“横向到边、纵向到底”的组织体系,这样的组织体系使得党员和党组织广泛分布于社会的各个角落,党的神经末梢可以灵敏地感知贫困状况。一方面,能够有效识别零散的贫困角落和贫困人口,并整合各种资源加以精准治理;另一方面,对于那些集中连片的深度贫困地区,也能够依托党的基层组织体系开展大规模的集体行动。即使在深度贫困地区,也能够通过人力资源的大规模动员整合,嵌入其中,加强组织,进而开展在地化的贫困治理。党的十八大以来脱贫攻坚战的一个基本战略思路,就是抓党建促脱贫攻坚,协调与整合了25.5万个驻村工作队,累计选派了300多万名第一书记和驻村干部,同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道,形成巨大的在地行动力。

(作者为中共福建省委党校党建教研部主任、教授)

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